LIMITES DE GASTOS DOS MUNICÍPIOS COM PESSOAL

O controle dos gastos públicos sempre foi uma grande preocupação desde o advento da Constituição de 88, que veicula uma série de dispositivos neste sentido, notadamente quanto ao gasto com pessoal, desde imposição de um teto para os servidores, passando por exigência de lei para alteração da remuneração de salários e subsídios, até o condicionamento de aumento de remuneração ou concessão de vantagem aos servidores públicos, criação de cargos, empregos efunções ou alteração de estrutura de carreiras e admissão ou contratação de pessoal, a qualquertítulo, à exigência prévia de dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesas com pessoal e os correspondentes acréscimos e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Os arts. 163 e 169 da CF estabelecem que seja editada Lei Complementar para tratar, dentre outras matérias, de finanças públicas e limitação das despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, doDistrito Federal e dosMunicípios. Em resposta ao comando constitucional, em 4 de maio de 2000 foi publicada a Lei Complementar nº 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, norma que ficou conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, instrumento legislativo tecnicamente muito avançado para as instituições e entes federativos, assentado sobre o tripé planejamento-controle-transparência, já tendo sido chamada de “instrumento normativo que procura restabelecer a moral e a ética no âmbito da administração pública”.

Conforme preceitua o § 1º, de seu art. 1º, “a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal…”, sendo esse controle sobre a folha de pagamento de pessoal um de seus seis pilares, estabelecendo limites e formas de controle e a validade dos atos que promovam aumento de despesas.

O art. 19 da LRF estabelece que a despesa total com pessoal para os municípios, em cada período de apuração, não poderá exceder a 60% da receita corrente líquida, entendida como despesa o somatório dos gastos com os servidores ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência, excluindo-se da conta das despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados, às relativas a incentivos à demissão voluntária e decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração, dentre outras previstas nos incisos do art. 19.

Deste limite de 60%, 6% é reservado à despesa com pessoal do Poder Legislativo e Tribunais de Contas do Município, nos que houver, restando, portanto, ao Poder Executivo o limite de 54% para gastar com pessoal (art. 20, III, b).

Se a despesa total com pessoal exceder a 95%do limite (o que é quase uma regra nos pequenos municípios), ficam vedados ao Poder ou órgão conceder vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão geral anual; não poderá criar cargo, emprego ou função, alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa, prover cargo público, admitir ou contratar pessoal salvo reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança, vedada ainda contratação de hora extra, salvo as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

A lei prevê ainda outras medidas a serem tomadas no caso em que os limites forem ultrapassados, prevendo inclusive possibilidade de extinção de cargos e funções ou redução dos valores a eles atribuídos. Se a reduçãonão for alcançada no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá receber transferências voluntárias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente ou contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

Infelizmente a maioria dos pequenos municípios não consegue se manter dentro desses limites, pois de um lado, estão sujeitos à flutuação de arrecadação por dependerem dos repasses constitucionais para honrar seus compromissos, e, de outro, obrigam-se a cumprir com os pisos estabelecidos em leis nacionais, como do magistério e dos agentes comunitários de saúde e de endemias, bem como com o reajuste anual do salário mínimo, encargo que não é acompanhado pelo aumento de repasses na mesma proporção.

Outra situação que agrava o problema é a folha de pagamento da Educação, em geral a maior. Se de um lado a LRF determina um limite de gasto com pessoal em 54% da receita, por outro a legislação que rege os repasses para serem aplicados à educação determinam que, no caso do FUNDEB, 60% seja destinado ao pagamento de profissionais que estejam em sala de aula, e os 40% restante, nas demais atividades de apoio ao ensino básico, boa parte também usada na folha de pagamento, o que pode tranquilamente chegar a mais de 70% do total. A conta não bate!

Na tentativa de superar essas distorções, tramitam no Congresso Nacional as Propostas de Emenda Constitucional nº 390/2014 e 172/2012, a primeira, já aprovada pela Comissão de Constituição e Justiça da Câmara, possibilita a ampliação, pelos municípios e pelo Distrito Federal, do limite de despesas com pessoal ativo nas áreas da saúde e da educação, remetendo à nova Lei Complementar o estabelecimento de novos limites, facilitando inclusive a aplicação da Lei 12.858/13, que destina 75% dos royalties do petróleo à educação e 25% à saúde. Já a segunda PEC pretende alterar o art. 160 da CF, estabelecendo, em nova redação, que a lei não imporá nem transferirá qualquer encargo ou a prestação de serviços aos Estados, Distrito Federal ou aos municípios sem a previsão de repasses financeiros necessários ao seu custeio, como aconteceu recentemente com os ACS e ACE, obrigando os municípios a observarem um piso nacional, sem o correspondente incremento nos repasses até a presente data, por ausência de regulamentação da Lei que o instituiu.