OS CINCO DOCUMENTOS QUE DEVERIAM EXISTIR NO PAE EIXO FORTE

Série A Questão Fundiária do Eixo Forte — Artigo 2

Por Fábio Maia

Um projeto de assentamento não é uma linha em um mapa. É um conjunto de obrigações jurídicas que o Estado assume no momento em que cria o projeto, e que passa a dever às famílias assentadas a partir dali.

Essas obrigações não são discricionárias. Não dependem de orçamento disponível, de vontade política ou de prioridade de gestão. Decorrem da própria natureza do ato de criação: ao declarar que determinada área é um projeto de assentamento agroextrativista, a União afirma que ali existem riquezas extrativas, que aquelas famílias vivem delas, e que o poder público organizará o uso coletivo daquela terra segundo regras próprias.

Cada uma dessas afirmações tem um documento correspondente. São cinco — e há um sexto, de natureza diferente, que só entra em cena quando alguém propõe mudar o destino de parte dessa terra.

Este artigo explica o que é cada um dos seis, por que existem e o que significa, na prática e para quem mora, a ausência de qualquer um. Não se afirma aqui que faltem no PAE Eixo Forte — essa é precisamente a pergunta protocolada junto ao INCRA, cujo prazo de resposta está em curso. O que se faz é estabelecer a régua antes de medir. Quando as respostas chegarem, o leitor saberá exatamente o peso do que estiver sendo dito.

1. O estudo que fundamentou o enquadramento

A modalidade agroextrativista foi instituída pela Portaria INCRA nº 268, de 23 de outubro de 1996, que a define como assentamento destinado à exploração de área dotada de riquezas extrativas, por meio de atividades economicamente viáveis, socialmente justas e ecologicamente sustentáveis, executadas pelas populações que ocupem ou venham a ocupar as áreas.

A expressão decisiva é “área dotada de riquezas extrativas”. Ela não é retórica: é pressuposto de fato. Antes de criar um PAE, o órgão precisa constatar tecnicamente que a área tem base extrativa capaz de sustentar as famílias — e essa constatação se materializa em laudo agronômico, estudo de capacidade de uso do solo e parecer socioeconômico, peças que instruem o processo administrativo de criação.

É esse conjunto que responde à pergunta mais elementar que se pode fazer sobre um assentamento extrativista: extrativista de quê?

A ausência desse estudo, ou sua desatualização por duas décadas, não é detalhe burocrático. Significa que a classificação jurídica que rege a vida de 1.383 famílias — e que determina o que elas podem ou não fazer com a terra onde moram — repousa sobre uma constatação técnica que ninguém reviu desde 2005.

O que foi perguntado: cópia do laudo agronômico e do parecer socioeconômico que instruíram a criação do projeto; indicação da norma vigente à época que estabelecia os requisitos técnicos da modalidade; e se houve, em qualquer momento posterior, revisão ou atualização desse estudo — com pedido de confirmação expressa em caso negativo.

2. O Plano de Utilização

Este é, do ponto de vista de quem mora, o documento mais importante dos cinco.

O Plano de Utilização é o regulamento elaborado pelos próprios moradores e aprovado pelo INCRA. Nele constam as cláusulas que definem direitos e responsabilidades dos assentados — as regras de convivência — e que disciplinam a forma e os limites das atividades produtivas permitidas no assentamento. Tem como premissas o uso sustentável dos recursos naturais e o atendimento à legislação ambiental vigente. É também o instrumento que orienta a aplicação de políticas públicas dentro do projeto, inclusive de crédito.

Traduzindo: o Plano de Utilização é a régua. É o documento que diz ao morador o que ele pode construir, o que pode plantar, o que pode explorar, quanto pode desmatar dentro dos limites legais, e o que lhe é vedado.

Sem Plano de Utilização aprovado e vigente, o morador de um PAE está numa posição jurídica singular: sujeito a um regime especial de uso da terra cujas regras específicas nunca lhe foram apresentadas. E o Estado, do outro lado, cobra o cumprimento de um parâmetro que ele próprio não fixou.

Essa observação ganha peso concreto quando se lembra que, em 22 de outubro de 2025, o IBAMA registrou embargo de 58,33 hectares descritos como situados dentro do PAE Eixo Forte, por supressão de vegetação sem autorização. A conduta pode ter sido irregular — isso a apuração não contesta e não tem elementos para contestar. A pergunta é outra, e é anterior: qual era a regra escrita que o ocupante deveria ter consultado?

Registre-se que o Plano de Utilização do PAE Eixo Forte constava, em documento institucional divulgado pelo próprio INCRA, entre os planos que passavam por processo de atualização. Atualização pressupõe existência anterior. Quando esse primeiro plano foi aprovado, se a atualização foi concluída e qual o texto vigente hoje são exatamente os pontos submetidos ao órgão.

O que foi perguntado: cópia do Plano de Utilização, com data de aprovação, indicação das atualizações posteriores e situação atual do processo — com pedido de confirmação expressa em caso de inexistência ou de não conclusão.

3. O Contrato de Concessão de Direito Real de Uso

O PAE é modalidade de posse coletiva. A terra permanece pública, e não se transforma em propriedade privada das famílias.

O instrumento que formaliza o direito dessas famílias sobre a terra é o Contrato de Concessão de Direito Real de Uso — o CDRU —, figura prevista no Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, celebrado, nas modalidades coletivas, com a associação de moradores ou com a federação de associações que representa os beneficiários. Não há parcelamento em lotes individuais titulados: as áreas tradicionalmente ocupadas por cada família são reconhecidas e respeitadas dentro do arranjo coletivo.

O CDRU é o que dá segurança jurídica à posse. É o documento que permite à família dizer, diante de terceiros e diante do próprio Estado, com que título ela está ali.

Sua ausência produz um efeito que merece ser dito com todas as letras: famílias formalmente reconhecidas pelo Estado como beneficiárias de um projeto de assentamento, algumas há duas décadas, sem instrumento que formalize seu direito sobre a terra que ocupam.

Paralelamente ao CDRU coletivo, o INCRA emite Contratos de Concessão de Uso — os CCUs —, instrumentos de titulação provisória. Há registro público de entrega de CCUs a famílias do PAE Eixo Forte, inclusive em solenidade realizada na comunidade São Braz. Quantos foram emitidos, em que proporção do total de beneficiários e se existe CDRU coletivo celebrado com a entidade representativa são dados que só o órgão pode fornecer.

O que foi perguntado: se foi celebrado CDRU coletivo, com quem, em que data e por que prazo; quantos CCUs individuais foram emitidos, por ano; e qual a entidade reconhecida pelo INCRA como organizadora do projeto.

4. A supervisão ocupacional

Este é o instrumento de controle, e o menos conhecido do público.

Ser beneficiário de um projeto de assentamento não é um título vitalício desvinculado de condições. A legislação de regência do programa nacional de reforma agrária — em especial a Lei nº 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 — estabelece critérios de seleção de beneficiários e condições de permanência, entre as quais a de que a família resida na área e a explore.

A supervisão ocupacional é o procedimento pelo qual o INCRA vai a campo verificar se quem consta da Relação de Beneficiários efetivamente mora e trabalha ali. É o mecanismo que identifica ocupações por pessoas não beneficiárias, transferências irregulares de posse e áreas abandonadas. É, em outras palavras, o instrumento que protege o próprio programa contra sua distorção.

Aqui a implicação é aritmética, e vale para qualquer assentamento do país: se nunca houve supervisão ocupacional, o Estado não tem como saber quem de fato ocupa a terra que administra. A Relação de Beneficiários deixa de ser retrato e passa a ser registro histórico.

O que foi perguntado: se foram instaurados procedimentos de supervisão ocupacional no projeto, com datas e números de processo; quantas exclusões de beneficiários ocorreram por descumprimento das condições de permanência; e se houve processos seletivos públicos de beneficiários, com editais e formas de divulgação.

5. O Cadastro Ambiental Rural

O CAR, instituído pela Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, é o registro público eletrônico obrigatório dos imóveis rurais, destinado a integrar as informações ambientais relativas a áreas de preservação permanente, reserva legal e uso consolidado.

Nas modalidades coletivas, o CAR é único para todo o assentamento. Há registro público de que o CAR do PAE Eixo Forte foi elaborado em parceria entre o INCRA e o Sindicato dos Trabalhadores e das Trabalhadoras Rurais de Santarém, com entrega formal do documento na sede da entidade.

A existência do CAR é, portanto, um ponto em que o assentamento aparentemente está regular — e isso será registrado nesta série com a mesma ênfase com que se registram as lacunas. O que resta apurar é a situação atual do cadastro: se está ativo, se foi analisado pelo órgão competente e se contém as áreas de preservação permanente da região devidamente delimitadas.

Esse último ponto conecta-se diretamente ao embargo de outubro de 2025, que descreve a área atingida como situada simultaneamente dentro do PAE Eixo Forte e da Área de Proteção Ambiental de Alter do Chão.

O que foi perguntado: cópia do CAR coletivo, com número de registro, data de inscrição, situação atual e informação sobre a realização de análise pelo órgão competente.

6. O que a norma exige antes de qualquer mudança de destino

Os cinco instrumentos anteriores dizem respeito à vida corrente do assentamento. Há um sexto que só se torna exigível quando se propõe retirar área do projeto — e ele é relevante aqui porque o Município de Santarém tem processos em curso pedindo a doação de parcelas da região.

A Instrução Normativa INCRA nº 142, de 28 de maio de 2024, disciplina os procedimentos de doação de áreas urbanas consolidadas, de expansão urbana e de urbanização específica incidentes em terras públicas federais e da União na Amazônia Legal. Seu art. 4º, inciso III, contempla expressamente a hipótese de doação de remanescentes de Núcleos de Colonização ou de Projetos de Reforma Agrária que tenham perdido a vocação agrícola e se destinem à utilização urbana.

Ou seja: a própria norma do INCRA prevê que um projeto de assentamento possa ter perdido a vocação agrícola e que, nessa hipótese, a área possa ser doada ao município para fins urbanos. A questão não é se isso é possível — a norma diz que é. A questão é o rito.

Convém precisar o que a norma entende por ocupação urbana consolidada, porque o termo costuma ser usado de forma vaga. O art. 2º, inciso I, da IN nº 142/2024 define como tal as áreas que apresentam elementos de difícil reversão: sistema viário implantado, com vias de circulação, pavimentadas ou não, configurando a área em quadras e lotes; e uso predominantemente urbano, caracterizado por edificações residenciais, comerciais, de prestação de serviços, industriais, institucionais ou mistas, além de equipamentos públicos urbanos e comunitários.

São critérios físicos. A norma federal não condiciona o enquadramento à classificação atribuída pelo zoneamento municipal — verifica o que existe no chão. É um dado relevante para uma região que o Plano Diretor de Santarém classifica como distrito rural e cujas comunidades, na paisagem, apresentam ruas, quadras, lotes, comércio e equipamentos públicos.

O sexto instrumento, portanto, fecha o círculo dos cinco anteriores, mas por um caminho diferente do que se poderia supor. Não se pode afirmar com seriedade que uma área perdeu vocação agrícola sem saber qual vocação lhe foi atribuída na origem, o que o Plano de Utilização permitia, quem de fato ocupa a terra e o que o Estado fez ali em vinte anos. As perguntas dos cinco instrumentos anteriores são, também, as perguntas de que depende a aplicação deste.

Há um dado que esta série examinará em detalhe no artigo 5. Em reunião realizada em 19 de março de 2026, o Comitê de Decisão Regional da Superintendência do INCRA em Santarém apreciou sete processos de doação, dois deles incidentes sobre o PAE Eixo Forte. A ata dessa sessão — documento público, registrado sob SEI nº 27794588 e autenticável no sítio do órgão mediante código verificador — registra que a rejeição do processo da comunidade Campo Novo I não teve por fundamento a perda ou a permanência da vocação agrícola da área. Os fundamentos invocados foram outros. E consta da mesma ata, quanto a processo de outro município igualmente sobreposto a projeto de assentamento, decisão em sentido diverso.

O exame desse documento — o que ele diz, o que não diz e o que revela sobre o rito — é matéria do artigo 5 desta série.

O que foi perguntado: relação dos processos de doação protocolados pelo Município, com número, área e situação; cópia das atas de todas as deliberações do Comitê de Decisão Regional desde 2024, com resultado e fundamento por município; os critérios adotados para aferir a perda da vocação agrícola; e se a caracterização de ocupação urbana consolidada, para fins da IN nº 142/2024, depende da classificação urbanística municipal ou é aferida exclusivamente pelos elementos físicos previstos no art. 2º do normativo.

Por que isso importa para quem mora

Há uma leitura possível deste artigo que seria equivocada, e convém afastá-la desde já: a de que se trata de exigir papelada de um órgão público.

Não é disso que se trata. Cada um desses documentos existe para proteger alguém — e, na quase totalidade dos casos, quem ele protege é o morador.

O estudo técnico protege contra classificações jurídicas que não correspondem à realidade do território. O Plano de Utilização protege contra autuação por conduta cuja regra nunca foi escrita. O CDRU protege a posse contra terceiros e contra o próprio Estado. A supervisão ocupacional protege o beneficiário legítimo contra quem ocupa indevidamente o lugar que deveria ser dele. O CAR protege contra insegurança ambiental. E o sexto instrumento — o rito que a própria norma do INCRA estabelece para reconhecer a perda de vocação agrícola — protege contra decisões sobre o destino da terra tomadas sem que ninguém tenha ido verificar o que existe nela.

Quando esses instrumentos faltam, quem paga não é o órgão. É a família que mora há décadas, comprou de boa-fé, construiu, paga tributo municipal e descobre, na chegada da fiscalização, que sua situação jurídica nunca foi resolvida — e que a omissão de décadas do poder público será cobrada dela, agora, em forma de auto de infração.

Estabelecida a régua, o próximo passo é a medição. Ela virá dos próprios órgãos, por escrito.

Registros públicos citados neste artigo

Pedidos de acesso à informação em curso

Esta é uma apuração documental em curso. Todas as informações apresentadas neste artigo têm origem em atos normativos, bases de dados públicas e comunicações institucionais dos próprios órgãos citados, e podem ser verificadas de forma independente. Este artigo não afirma a ausência de qualquer dos documentos descritos: apresenta o que a legislação exige e informa o que foi perguntado aos órgãos responsáveis. O INCRA, o IBAMA, a Prefeitura Municipal de Santarém, o Ministério Público Federal e o Ministério das Cidades têm espaço assegurado nesta coluna para manifestação, na íntegra, a qualquer tempo.

Próximo artigo da série: três leis municipais, três estatutos diferentes para o mesmo território — e a pergunta que ninguém respondeu por escrito sobre qual delas vale no Eixo Forte.

O conteúdo deste artigo é de inteira responsabilidade do autor e não reflete, necessariamente, a opinião do jornal ou de sua direção.

O Impacto