PAE EIXO FORTE, 20 ANOS: O ASSENTAMENTO QUE A UNIÃO CRIOU E NUNCA GOVERNOU

Série: A Questão Fundiária do Eixo Forte — Artigo 1

Nota ao leitor: começa aqui uma nova série

Por Fábio Maia

Desde fevereiro deste ano, esta coluna publica uma investigação documental sobre o processo de demarcação no Planalto Santareno. São mais de quarenta artigos, construídos a partir de pedidos de acesso à informação protocolados junto a órgãos federais, de respostas oficiais, de negativas, de recursos administrativos e de decisões da Controladoria-Geral da União. Aquela série continua em andamento, e seguirá sendo publicada normalmente.

O texto que o leitor tem diante de si não pertence a ela. Inicia-se aqui uma série distinta, sobre outro território, outros órgãos e outro instrumento jurídico: o Projeto de Assentamento Agroextrativista Eixo Forte, em Santarém.

A distinção precisa ficar clara desde o primeiro parágrafo, porque as duas apurações correrão em paralelo nos próximos meses e tratam de coisas diferentes. No Planalto, discute-se um processo de demarcação em curso e os estudos que o fundamentam. No Eixo Forte, discute-se um projeto de assentamento criado há duas décadas e o que a União fez — ou não fez — com ele desde então.

O que as duas séries têm em comum não é o objeto, é o método.

Em ambos os casos, a apuração não se apoia em versões, em relatos ou em fontes anônimas. Apoia-se em documento público: ato normativo, base de dados oficial, comunicação institucional, resposta a pedido de acesso à informação. Quando o documento não existe, a apuração pede que o órgão declare formalmente sua inexistência — e essa declaração, quando vem, costuma dizer mais do que o documento diria.

Foi assim que a série do Planalto chegou onde chegou. Não por revelar segredos, mas por comparar o que o próprio Estado escreveu em momentos diferentes, e por publicar tanto o que confirmou quanto o que desmentiu as hipóteses iniciais. Inclusive quando a razão coube ao órgão, e não a esta coluna.

O leitor encontrará, ao final de cada artigo desta nova série, a mesma caixa de registros públicos citados e a mesma tabela de protocolos com prazos em curso que já acompanha os textos do Planalto. É a forma de permitir que qualquer pessoa verifique, por conta própria, cada afirmação publicada.

Dito isso, começa a apuração.

Em dezembro de 2005, a União criou, no município de Santarém, um projeto de assentamento de aproximadamente 12.700 hectares. Não era uma área remota. Não era terra de fronteira agrícola. Era — e é — o corredor que liga a cidade ao balneário de Alter do Chão, às margens da rodovia Everaldo Martins, a estrada mais percorrida do oeste do Pará depois da própria orla santarena.

O nome do projeto é PAE Eixo Forte. A sigla PAE significa Projeto de Assentamento Agroextrativista. E é dessa sigla que decorre tudo o que esta série vai examinar nos próximos meses.

Segundo informações divulgadas pela própria Superintendência Regional do INCRA no Oeste do Pará, o assentamento possui capacidade para 1.400 famílias e registra 1.383 famílias em sua Relação de Beneficiários. É, em número de famílias, um dos maiores projetos de assentamento do município. E é, provavelmente, o único no Brasil cujas comunidades estão distribuídas ao longo da via de acesso ao principal destino turístico de uma cidade de mais de 350 mil habitantes.

Uma precisão necessária antes de prosseguir, porque o debate público sobre a região costuma tratar como equivalentes três coisas juridicamente distintas.

O Eixo Forte não é zona urbana. O Plano Diretor Participativo de Santarém — Lei Municipal nº 20.534, de 17 de dezembro de 2018 — delimita o perímetro urbano no art. 116 por poligonal que percorre exclusivamente a sede municipal e não alcança a região. Nenhum dos 48 bairros listados no art. 123 corresponde às comunidades do Eixo Forte. O art. 119, §3º, relaciona o Eixo Forte entre os distritos administrativos da zona rural, e o art. 46, IV, classifica a região como área de manejo sustentável agrícola e turístico.

O Eixo Forte está, contudo, dentro do perímetro da zona de expansão urbana delimitado pela Lei Municipal nº 18.348, de 11 de janeiro de 2010. O traçado descrito no art. 1º dessa lei parte do bairro Maracanã, contorna o Tapajós até a divisa com Belterra, desce pela divisa de Mojuí dos Campos até o rio Curuá-Una e segue até o Amazonas — envolvendo, portanto, o corredor do Eixo Forte.

E zona de expansão urbana não é zona urbana. O art. 2º da própria Lei nº 18.348/2010 a define como a transição entre a zona rural e a zona urbana. Tanto assim que o art. 4º exclui da incidência do IPTU, mesmo dentro da zona de expansão, o imóvel comprovadamente utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial.

Três estatutos, portanto: zona urbana, zona de expansão urbana e zona rural. O Eixo Forte é distrito rural que se encontra dentro do perímetro de expansão urbana. Essa é a moldura jurídica dentro da qual toda a discussão se dá.

Vinte anos depois, duas perguntas permanecem sem resposta pública. O que exatamente a União fez com essa terra desde então — e o que o Município fez com a competência urbanística que é dele.

O que a sigla exige

A modalidade agroextrativista não é um rótulo genérico. Ela foi instituída pela Portaria INCRA nº 268, de 23 de outubro de 1996, que a define com precisão: assentamento destinado à exploração de área dotada de riquezas extrativas, por meio de atividades economicamente viáveis, socialmente justas e ecologicamente sustentáveis, executadas pelas populações que ocupem ou venham a ocupar as áreas.

Três elementos se destacam nessa definição, e cada um deles produz uma obrigação concreta para o órgão gestor.

O primeiro é a existência de riquezas extrativas na área. Isso não é presunção: é constatação técnica, e deve estar documentada no estudo que fundamentou a criação do projeto. Um assentamento agroextrativista pressupõe que alguém, em algum momento, vistoriou o terreno e concluiu que ali havia base extrativa capaz de sustentar as famílias.

O segundo é o caráter coletivo da posse. Diferentemente dos projetos de assentamento convencionais, o PAE não parcela a terra em lotes individuais titulados. A terra permanece pública, sob usufruto das famílias, por meio de um Contrato de Concessão de Direito Real de Uso celebrado com a associação ou a federação que as representa. É um arranjo jurídico específico, e sua celebração é o ato que dá segurança à posse coletiva.

O terceiro é o Plano de Utilização — o regulamento construído pelos moradores e aprovado pelo INCRA que define direitos, responsabilidades e, sobretudo, a forma e os limites das atividades produtivas permitidas dentro do assentamento. É o Plano de Utilização que diz o que pode e o que não pode ser feito naquela terra. Sem ele, não há régua: nem para o morador saber o que lhe é permitido, nem para o Estado saber o que deve fiscalizar.

A esses três instrumentos somam-se outros dois de natureza administrativa: o Cadastro Ambiental Rural, que no caso das modalidades coletivas é único para todo o assentamento, e a supervisão ocupacional — o procedimento pelo qual o INCRA verifica se quem consta da Relação de Beneficiários de fato mora e explora a área.

Cinco instrumentos. Vinte anos. Esta série pergunta, documento a documento, quantos deles existem.

Uma dúvida jurídica que precisa de resposta oficial

Há um ponto na legislação municipal que esta série não vai resolver sozinha, mas que também não pode fingir que não existe — porque dele depende parte do impasse.

A Lei nº 18.348/2010 delimita a zona de expansão urbana “instituída pelo art. 108 da Lei Municipal nº 18.051, de 29 de dezembro de 2006 — Plano Diretor Participativo”. Ocorre que o art. 192 da Lei nº 20.534/2018, o Plano Diretor atualmente em vigor, revogou expressamente a Lei nº 18.051/2006.

E o art. 117 da lei de 2018 estabelece que a zona de expansão urbana será definida por Legislação Complementar de Controle Urbanístico e Ambiental a ser elaborada por iniciativa do Executivo Municipal, contando obrigatoriamente com participação popular em todas as etapas. Seu parágrafo único acrescenta que essa delimitação deverá prever os instrumentos de controle e a demarcação dos territórios ocupados por comunidades tradicionais — entre elas, expressamente, as extrativistas.

A pergunta é simples e ninguém a respondeu publicamente até agora: a delimitação de 2010 permanece válida, ou o Plano Diretor de 2018 exigiu uma nova lei que nunca foi editada?

Há argumento nos dois sentidos. A lei de 2010 é diploma autônomo e não cai automaticamente com a revogação da lei que a fundamentou. Mas o texto de 2018 fala em legislação a ser elaborada, no futuro, e cria exigências que a lei de 2010 não cumpriu — participação popular em todas as etapas e demarcação de territórios de comunidades extrativistas.

Há ainda um segundo ponto, e este é mais concreto. O art. 2º, §1º, da Lei nº 18.348/2010 exclui expressamente da zona de expansão urbana, entre outras, as áreas reservadas a finalidades de utilidade pública ou de interesse social a cargo da União (inciso II), as florestas públicas e unidades de conservação (inciso III), as áreas que contenham acessões ou benfeitorias federais (inciso IV) e o Distrito de Alter do Chão (inciso V).

O PAE Eixo Forte foi criado pela União em dezembro de 2005 — quatro anos antes dessa lei. Se um projeto de assentamento federal se enquadra como área de interesse social a cargo da União, a própria lei municipal que delimitou a zona de expansão urbana pode ter excluído dela a área do assentamento.

Esta série protocolou as perguntas correspondentes junto à Procuradoria-Geral do Município e ao INCRA. Não se trata de tecnicismo: enquanto essa moldura não estiver esclarecida por escrito, cada órgão pode invocar o dispositivo que lhe convém — e as famílias continuam sem documento.

Registre-se, por fim, que os arts. 124 a 126 do Plano Diretor de 2018 já previam o procedimento municipal de urbanização e regularização fundiária de assentamentos espontâneos, com plano de urbanização, normas de uso e ocupação do solo, demarcação viária e titulação aos ocupantes. Se esse plano foi elaborado para as comunidades do Eixo Forte, é pergunta que também foi feita. A omissão que atinge essas famílias tem mais de um endereço, e um deles fica em Santarém.

O que se sabe, e de onde se sabe

Este é um trabalho de apuração documental. Nada do que se afirma aqui vem de versão, de relato ou de suposição. Tudo o que segue foi divulgado pelos próprios órgãos públicos envolvidos, em seus canais institucionais, e pode ser verificado por qualquer leitor.

Sabe-se que o INCRA executou políticas de crédito no assentamento. Em ação realizada com a Prefeitura de Santarém, por meio da Secretaria Municipal de Agricultura e Pesca e da Coordenadoria Municipal de Incentivo à Produção Familiar, 41 famílias do PAE Eixo Forte foram contempladas com créditos das modalidades Fomento e Fomento Mulher, num investimento de R$ 928 mil. Em ocasião anterior, sob o Acordo de Cooperação Técnica nº 595/2019, 33 famílias haviam assinado contratos semelhantes. Entre os projetos aprovados estão hortaliças, criação de galinha caipira, agroindústrias, casa de farinha, artesanato e aquisição de bajaras com apetrechos de pesca.

Sabe-se que houve política habitacional. O órgão informou ter alcançado a marca de 210 casas construídas no assentamento, por meio do crédito instalação na modalidade aquisição de material de construção.

Sabe-se que há vida comunitária organizada e produção local. As comunidades do assentamento realizam festivais tradicionais — do açaí em Santa Luzia, do tacacá em São Braz, das frutas regionais em São Sebastião — que integram o calendário cultural do município.

Sabe-se, também, que o CAR do assentamento foi elaborado em parceria com o Sindicato dos Trabalhadores e das Trabalhadoras Rurais de Santarém, e que o Plano de Utilização do PAE Eixo Forte constava, em documento institucional do próprio INCRA, entre os que passavam por processo de atualização.

Nada disso é irrelevante, e nada disso será omitido nesta série. Quem apura tem obrigação de registrar também o que o órgão fez — sob pena de produzir uma denúncia, e não uma investigação.

Mas há uma proporção que salta aos olhos e que precisa ser dita com a mesma clareza: 41 famílias atendidas por crédito, num universo de 1.383 registradas. Menos de 3%. Se esse número for o retrato de duas décadas, e não de um único exercício, então o que se tem não é um assentamento em funcionamento — é um cadastro.

É exatamente essa proporção que os pedidos protocolados buscam estabelecer.

A fiscalização que chegou em 2025

Há um segundo fato público, mais recente, e de natureza distinta.

A base de embargos ambientais do IBAMA registra, em 22 de outubro de 2025, no município de Santarém, o embargo de uma área de 58,33 hectares. A descrição do ato é literal quanto à localização: caracterizou-se supressão de floresta ou vegetação nativa, sem autorização ou licença da autoridade ambiental competente, dentro do PAE Eixo Forte e da Área de Proteção Ambiental de Alter do Chão, na Gleba Mojuí dos Campos.

Duas questões nascem desse único registro.

A primeira é de ordem territorial: o ato federal descreve a área como situada simultaneamente dentro de um projeto de assentamento da União e de uma unidade de conservação municipal. Isso significa que existe sobreposição entre os dois perímetros — e sobreposição entre unidade de conservação e projeto de assentamento é matéria que exige articulação formal entre os órgãos gestores, não apenas menção em termo de embargo.

A segunda é de ordem prática, e afeta diretamente quem vive ali: se o Plano de Utilização do assentamento — o documento que define o que pode ser feito naquela terra — não estiver aprovado e vigente, com que régua o morador deveria saber o que lhe era permitido? A pergunta não questiona a competência fiscalizatória do IBAMA, que existe e é legítima. Questiona a assimetria de um Estado que cobra do ocupante uma conduta cujo parâmetro ele próprio pode nunca ter estabelecido.

O que esta série vai fazer — e o que não vai

Esta série não parte de uma tese. Parte de uma lacuna documental verificável e de um conjunto de perguntas protocoladas.

Não haverá, nestes textos, acusação a servidor público sem documento que a sustente. Não haverá insinuação apresentada como pergunta retórica. Não haverá tese sobre motivação ideológica de agentes públicos. Se em algum momento surgir documento que comprove irregularidade, ele será publicado com número, data e origem — como se fez na série sobre o Planalto Santareno. Até lá, o que existe é omissão a ser verificada, e omissão institucional documentada é assunto mais grave, e mais difícil de contestar, do que qualquer adjetivo.

Também não haverá, nestes textos, defesa de interesse econômico particular. A regularização fundiária da região do Eixo Forte envolve empresas, contratos e negócios de porte considerável. Esta apuração não trabalha para nenhum deles. Trabalha para a pergunta que interessa a quem mora: por que uma família que ocupa a mesma terra há décadas, que comprou de boa-fé, que construiu, que paga tributo municipal, ainda não tem um documento que lhe assegure o que já é seu de fato.

O que haverá é o seguinte: pedidos de acesso à informação protocolados, prazos contados, respostas publicadas na íntegra, negativas transformadas em texto, recursos interpostos quando cabíveis. E, ao final, uma proposta concreta de solução — porque apontar problema sem apontar caminho é metade do trabalho.

As perguntas que foram feitas

Foram protocolados, nesta data, cinco pedidos de acesso à informação, com fundamento na Lei nº 12.527/2011.

Ao INCRA, sobre o ato de criação do projeto e o estudo técnico que fundamentou o enquadramento agroextrativista; sobre o Plano de Utilização e sua eventual atualização; sobre a celebração do Contrato de Concessão de Direito Real de Uso coletivo; sobre a curva anual de inclusões e exclusões na Relação de Beneficiários; sobre a realização de supervisão ocupacional; sobre os créditos executados e o total de famílias efetivamente atendidas em duas décadas; sobre a correspondência trocada com a Prefeitura de Santarém a respeito da destinação da área; e sobre a existência de pedidos de regularização fundiária indeferidos antes de 2005.

Ao IBAMA, sobre a ordem de fiscalização que determinou as ações na região; sobre a origem da demanda que as motivou; sobre o embargo de 22 de outubro de 2025 e seu fundamento; sobre a sobreposição declarada com a Área de Proteção Ambiental de Alter do Chão; e sobre a série histórica de autuações no município.

À Prefeitura de Santarém, sobre os ofícios encaminhados ao INCRA e as respostas recebidas; sobre o fundamento jurídico invocado para a regularização; sobre a vigência da Lei nº 18.348/2010 após a revogação da Lei nº 18.051/2006; sobre o anexo cartográfico do perímetro da zona de expansão urbana; sobre a aplicação dos incisos do art. 2º, §1º, dessa lei à área do assentamento; sobre a compatibilização entre a classificação do Eixo Forte como distrito rural e sua caracterização como área urbana consolidada perante órgãos federais; sobre o plano de urbanização do art. 125; sobre os alvarás ativos por ramo de atividade; e sobre os registros de produção agrícola e extrativista na área.

Ao Ministério Público Federal, sobre a existência de procedimentos relativos ao assentamento, à sua Relação de Beneficiários, à fiscalização ambiental na região e à destinação de áreas do projeto ao Município.

Ao Ministério das Cidades, sobre a análise ministerial dos processos de doação de áreas federais ao Município de Santarém.

Os cinco pedidos foram protocolados em 13 de agosto de 2026. O prazo legal de resposta é de 20 dias, prorrogáveis por 10 mediante justificativa expressa, nos termos do art. 11 da Lei nº 12.527/2011. Quatro deles vencem em 2 de setembro de 2026.

O relógio começou a correr.

Registros públicos citados neste artigo

Pedidos de acesso à informação protocolados

Esta é uma apuração documental em curso. Todas as informações apresentadas neste artigo têm origem em atos normativos, bases de dados públicas e comunicações institucionais dos próprios órgãos citados, e podem ser verificadas de forma independente. Nenhuma conclusão é apresentada como definitiva antes das respostas aos pedidos protocolados. O INCRA, o IBAMA, a Prefeitura Municipal de Santarém, o Ministério Público Federal e o Ministério das Cidades têm espaço assegurado nesta coluna para manifestação, na íntegra, a qualquer tempo.

Próximo artigo da série: o que a lei exige de um assentamento agroextrativista — os instrumentos que deveriam existir no PAE Eixo Forte, e o que significa a ausência de cada um deles.

O conteúdo deste artigo é de inteira responsabilidade do autor e não reflete, necessariamente, a opinião do jornal ou de sua direção.

O Impacto