TRÊS LEIS, UM TERRITÓRIO: O QUE O EIXO FORTE É, AFINAL, PARA O MUNICÍPIO DE SANTARÉM

Série A Questão Fundiária do Eixo Forte — Artigo 3

Por Fábio Maia

Há uma pergunta que parece elementar e que, no entanto, não tem hoje resposta oficial por escrito: o Eixo Forte é área urbana ou rural?

Quem circula pela rodovia Everaldo Martins tende a considerá-la respondida pela paisagem. Quem lê a legislação municipal descobre que a resposta depende de qual das três leis se está lendo — e que uma delas talvez nem esteja mais em vigor.

Este artigo trata dessa moldura. Não porque o tema seja jurídico demais para interessar ao leitor, mas exatamente pelo contrário: é dessa definição que dependem o IPTU que uma família paga, o documento que ela pode ou não obter, o tipo de licença exigida de um comerciante e, no limite, se o Estado a trata como moradora de bairro ou como assentada da reforma agrária.

Três leis. Um território. Nenhuma resposta consolidada.

Primeira lei: o Eixo Forte é distrito rural

O Plano Diretor Participativo de Santarém em vigor é a Lei Municipal nº 20.534, de 17 de dezembro de 2018.

Seu art. 116 delimita o perímetro da zona urbana por poligonal que percorre exclusivamente a sede municipal — Cais do Porto, Mapiri, Maracanã, Fernando Guilhon, Cambuquira, Piquiatuba, Curuá-Una, Maicá. O traçado não alcança o Eixo Forte.

O art. 123 relaciona nominalmente os 48 bairros que compõem a zona urbana. Nenhum deles corresponde às comunidades do Eixo Forte.

O art. 119, §3º, relaciona os distritos administrativos da zona rural do município. Entre eles, expressamente, o Eixo Forte — ao lado de Alter do Chão, Curuá-Una, Boa Esperança e outros.

E o art. 46, IV, classifica a região do Eixo Forte como “área de manejo sustentável agrícola e turístico”. O inciso III do mesmo artigo inclui o distrito entre as áreas de manejo sustentável de recursos naturais utilizados para artesanato.

Pela lei mais recente e de maior hierarquia urbanística do município, portanto, o Eixo Forte é zona rural.

Segunda lei: o Eixo Forte está na zona de expansão urbana

A Lei Municipal nº 18.348, de 11 de janeiro de 2010, delimita o perímetro da Zona de Expansão Urbana de Santarém.

A descrição do art. 1º é extensa e percorre acidentes geográficos: parte da confluência da rua F com o rio Tapajós, no bairro Maracanã, contorna o Tapajós no sentido leste-oeste até encontrar a divisa com o município de Belterra, segue essa divisa no sentido sul até o ponto de divisa com Mojuí dos Campos, prossegue até o rio Curuá-Una na confluência com o igarapé Corta Corda, desce pela margem direita do Curuá-Una até o limite entre Santarém e Prainha, e daí até o rio Amazonas, retornando pela margem esquerda até a foz do igarapé Maicá.

Esse perímetro envolve o corredor do Eixo Forte.

Ou seja: as duas leis não se contradizem necessariamente. Uma diz que o Eixo Forte é distrito rural; a outra diz que ele está dentro do perímetro de expansão urbana. São coisas distintas — e é justamente aí que a confusão pública se instala.

O que zona de expansão urbana não é

Convém dizer com todas as letras, porque o termo induz ao erro: zona de expansão urbana não é zona urbana.

O art. 2º da própria Lei nº 18.348/2010 a define como “a transição entre a zona rural e a zona urbana”, constituída por áreas que apresentam características e potenciais para urbanização por se localizarem em trechos contíguos, lindeiros ou nas proximidades da zona urbana.

Transição. Potencial. Não estado consumado.

A prova mais eloquente disso está no art. 4º da mesma lei: para efeitos tributários, a zona de expansão urbana exclui da incidência do IPTU o imóvel comprovadamente utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial. E o §1º acrescenta que a comprovação da destinação econômica deverá ser solicitada à Secretaria Municipal de Infraestrutura a partir da data em que o imóvel tenha perdido suas características produtivas, tornando antieconômico o seu aproveitamento.

Traduzindo: o próprio Município reconhece, em lei, que dentro da zona de expansão urbana existem imóveis em uso rural — e que eles continuam sendo tratados como rurais para fins de tributação.

Esta coluna perguntou ao Município quantos imóveis da região do Eixo Forte foram enquadrados nessa hipótese nos últimos dez anos, e quantas declarações ou laudos previstos no §2º do art. 4º foram apresentados. A resposta dirá, com números do próprio Município, quanto de atividade rural ele reconhece na área que caracteriza, perante órgãos federais, como urbana consolidada.

Terceira lei: a que foi revogada

Aqui a moldura fica genuinamente incerta, e esta série não vai fingir o contrário.

A Lei nº 18.348/2010 não delimita uma zona de expansão urbana qualquer. Ela delimita, nas palavras de sua própria ementa e de seu art. 1º, o perímetro da Zona de Expansão Urbana “instituída pelo art. 108 da Lei Municipal nº 18.051, de 29 de dezembro de 2006 — Plano Diretor Participativo”.

E o art. 192 da Lei nº 20.534/2018 dispõe que ela entra em vigor revogando as disposições em contrário, em especial a Lei nº 18.051, de 29 de dezembro de 2006.

A lei que instituiu a zona de expansão urbana foi expressamente revogada. A lei que a delimitou não foi mencionada.

Some-se a isso o texto do art. 117 da lei de 2018, que estabelece que a zona de expansão urbana será definida por Legislação Complementar de Controle Urbanístico e Ambiental, a ser elaborada por iniciativa do Executivo Municipal, contando obrigatoriamente com participação popular em todas as etapas. O verbo está no futuro.

E o parágrafo único acrescenta uma exigência que não constava da lei de 2010: a delimitação deverá prever os instrumentos de controle e a demarcação dos territórios ocupados pelas comunidades tradicionais — expressamente incluídas as extrativistas — de modo a garantir a proteção de seus direitos.

Há argumento nos dois sentidos, e é honesto apresentá-los.

A favor da vigência: a Lei nº 18.348/2010 é diploma autônomo, com objeto próprio, e não decai automaticamente pela revogação da lei que lhe serviu de fundamento. Perímetros aprovados por lei não desaparecem por implicação.

Contra: o Plano Diretor de 2018 fala em legislação a ser elaborada, no futuro, e impõe requisitos — participação popular em todas as etapas, demarcação de territórios de comunidades tradicionais — que a delimitação de 2010 não observou. Sob essa leitura, a lei de 2010 seria disposição em contrário, alcançada pela revogação genérica do art. 192.

Esta coluna não tem autoridade para resolver a questão, e não pretende ter. O que fez foi protocolar, junto à Procuradoria-Geral do Município, pedido de manifestação expressa sobre a vigência atual da Lei nº 18.348/2010 e sobre qual ato normativo o Município considera vigente para delimitar sua zona de expansão urbana.

É uma pergunta que a administração municipal deveria ser capaz de responder em uma frase. Se não conseguir, isso por si só explica parte do impasse.

O dispositivo que ninguém citou até agora

Há um detalhe na Lei nº 18.348/2010 que não apareceu no debate público sobre o Eixo Forte e que pode ser decisivo.

O art. 2º, §1º, exclui da Zona de Expansão Urbana de Santarém as áreas:

I — oficialmente reconhecidas e ocupadas pelas comunidades tradicionais indígenas e quilombolas; II — reservadas à administração militar federal e outras finalidades de utilidade pública ou de interesse social a cargo da União; III — florestas públicas nos termos da Lei nº 11.284/2006 e de unidades de conservação; IV — que contenham acessões ou benfeitorias federais; V — o Distrito de Alter do Chão.

O inciso II merece atenção. Um projeto de assentamento da reforma agrária é, por definição legal, área destinada a finalidade de interesse social a cargo da União.

O PAE Eixo Forte foi criado em dezembro de 2005. A Lei nº 18.348 é de janeiro de 2010 — quatro anos depois. Quando o Município delimitou sua zona de expansão urbana, o assentamento já existia.

Se o inciso II alcança projetos de assentamento, a consequência é que a própria lei municipal que delimitou a zona de expansão urbana pode ter excluído dela a área do PAE Eixo Forte. E, nesse caso, o argumento de que a região está em zona de expansão urbana perderia seu principal apoio normativo.

Registre-se ainda o inciso V: o Distrito de Alter do Chão está expressamente fora da zona de expansão urbana — o que importa porque parte da região do Eixo Forte faz fronteira com ele, e porque representações cartográficas que circulam informalmente incluem áreas dessa faixa.

Esta coluna solicitou ao Município resposta expressa e fundamentada sobre a aplicação do inciso II à área do assentamento, e solicitou ao INCRA que informe se analisou esse mesmo dispositivo ao apreciar os requerimentos. As duas perguntas foram protocoladas em 13 de agosto.

E o que existe no chão

Toda essa discussão normativa convive com uma realidade física que ninguém contesta: a região do Eixo Forte está ocupada, e densamente.

Os requerimentos de doação apresentados pelo Município ao INCRA abrangem parcelas de comunidades como Tabocal, São José, Cipoal, Planalto, Pajuçara, Ponta de Pedras, São Braz, São Pedro, Cucurunã, Irurama, Santa Rosa e Campo Novo. Segundo estimativas do próprio Município constantes desses processos, a população residente nessas parcelas ultrapassa 30 mil pessoas, distribuídas em pouco mais de 1.300 hectares.

Se confirmados, esses números indicam densidade média superior a 20 habitantes por hectare — patamar incompatível com ocupação rural em qualquer parâmetro urbanístico usual.

Duas ressalvas são necessárias, e esta coluna as faz por rigor.

A primeira é que se trata de estimativas municipais, apresentadas em números redondos, e não de levantamento censitário. Foi por isso que se solicitou ao Município, no pedido protocolado, a indicação expressa da metodologia de apuração — se levantamento de campo, cadastro municipal, dados censitários ou estimativa técnica — e cópia dos documentos que a embasaram. Os dados serão confrontados com os setores censitários do IBGE, de acesso público.

A segunda é que o conjunto não é homogêneo. Ao lado de parcelas com densidade elevada, há pelo menos uma — São Raimundo — cuja estimativa indica ocupação rarefeita, e há parcelas classificadas nos próprios documentos municipais como “loteamento em formação”, situação distinta da ocupação consolidada há décadas. Tratar as parcelas como bloco único seria repetir, em sentido inverso, o mesmo erro de generalização que esta série aponta.

O que se pode afirmar com segurança neste momento é mais modesto e mais sólido: existe distância relevante entre a moldura jurídica do território e sua ocupação real, e essa distância não foi produzida pelos moradores.

A pergunta que fica

Um território não pode ser, ao mesmo tempo e para todos os efeitos, distrito rural de manejo sustentável agrícola, zona de expansão urbana e área urbana consolidada.

Ele pode ser cada uma dessas coisas para efeitos distintos — e provavelmente é. Mas isso exige que alguém diga, por escrito e com fundamento, qual regime se aplica a quê.

Enquanto essa definição não vier, cada órgão continuará invocando a norma que lhe convém. O Município caracteriza as áreas como urbanas consolidadas perante o INCRA. O INCRA invoca a condição de projeto de assentamento. O IBAMA autua com base na legislação ambiental federal. E a família que mora ali há trinta anos segue sem saber a que regime pertence — sabendo apenas que, seja qual for, ele não lhe deu documento.

Foram protocoladas as perguntas. As respostas vencem em 2 de setembro.

Registros públicos citados neste artigo

Pedidos de acesso à informação em curso

Esta é uma apuração documental em curso. As leis citadas neste artigo são de acesso público e podem ser consultadas de forma independente por qualquer leitor. As estimativas populacionais mencionadas são atribuídas ao Município de Santarém e tiveram sua metodologia questionada em pedido de acesso à informação; serão confrontadas com dados censitários oficiais. Este artigo não resolve a controvérsia sobre a vigência da Lei nº 18.348/2010 — apresenta os argumentos existentes e registra que a questão foi submetida à Procuradoria-Geral do Município. O INCRA, o IBAMA, a Prefeitura Municipal de Santarém, o Ministério Público Federal e o Ministério das Cidades têm espaço assegurado nesta coluna para manifestação, na íntegra, a qualquer tempo.

Próximo artigo da série: os processos administrativos que colocam à prova, na prática, os instrumentos e a moldura jurídica descritos até aqui.

O conteúdo deste artigo é de inteira responsabilidade do autor e não reflete, necessariamente, a opinião do jornal ou de sua direção.

O Impacto